在世贸组织（WTO）争端解决机构（DSB）会议上，出现了令人担忧的一幕：美国滥用“国家安全例外”条款和WTO贸易争端解决机制中的上诉程序，第62次拒绝了开启WTO上诉机构法官甄选程序的提议。

具体而言，在1月27日举行的会议上，中国、挪威、瑞士、土耳其、中国香港五个成员设置八项议题，要求DSB通过专家组关于美国在“232条款”下对进口钢铝产品加征关税和美国就中国香港商品实施的产地来源标记新规定违规的五份裁决，并要求美国撤销违规措施。美国却在会前对上述五份裁决全部提出上诉。

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自拜登政府上台以来，外界一度对其在WTO改革、特别是上诉机构瘫痪问题上转变态度有所期待。然而两年来，美方在大方向上高姿态，细节上不表态，实证上则进展寥寥。从中长期来看，美方意欲何为？

对外经济贸易大学法学院教授纪文华曾在商务部、中国驻世贸组织代表团、中国驻美国及印度等使领馆从事法律事务和多双边经济外交工作，他在接受第一财经记者专访时表示，多重因素交织下，美国过去几年在诸多涉及WTO争端解决机制（包括上诉机构）方面呈态度模糊、多元、变动等特点，预计这种状态在当前政府任期内还会持续。

他解释道：“不管如何，有一点是相对肯定的，那就是WTO争端解决机制的作用和功能在美国政府眼中是大大降低了的。”

“其行动表明（美方）并不再认为一个有效和法律化的争端解决机制对于维护美国的整体利益或美国的整体霸权是起到‘正向’作用的。” 纪文华表示，既然事实已如此，上诉机构已因美阻挠陷入瘫痪，且也尚未找到更好可行替代方案，就更可能采取一种维持现状、虚与委蛇和静观其变的态度。

“美对尊重多边规则兴趣减少”

第一财经：美国日前在WTO对五份裁决全部提出上诉，考虑到其此前表态，这并不令人意外，但中长期来看美国意欲何为？

纪文华：综合既有情况和信息看，明确阐释或预测美国中长期的意图很具有挑战性。就个人观察看，美国在改革（或者说改造）WTO争端解决机制方面的打算或者计划，可解构为几个因素的综合：第一，美国不希望争端解决机制成为进一步约束其国内经贸政策的有效工具；第二，美国不希望争端解决机制成为其在经贸领域对华进行战略竞争打压的法律障碍；第三，美国似乎也不预期完全舍弃国际层面的争端解决机制，不明确支持国际经贸规则实施效力的弱化和下降，但国内政治所要求的自主性与国际规则所要求的有效性之间的平衡点以及具体的改造现有WTO争端机制的路径，美国还需要在进程中寻找和确定。由于这些因素交织，美国过去几年在诸多涉及WTO争端解决机制（包括上诉机构）方面呈现态度模糊、多元、变动等特点，预计这种状态在当前政府任内还会持续。

第一财经：美国国内对于WTO争端机制及上诉机构的态度是什么？

纪文华：总体看，在对待多边贸易体制态度上，当前美国国内政治已发生一些重要转变。第一，美国国内对多边体制重视程度下降。第二，美国对尊重多边规则兴趣减少。第三，美国想利用更多政策手段，一方面巩固和提升自身霸权实力，另一方面对华进行战略竞争和打压。从外界来看，尽管这些转变带有明显单边主义和内顾倾向，并不符合全球利益和多边主义，在国际层面和美国国内也不乏批评反对意见，但美国内政治风向并未呈现明显变化，在涉华经贸问题上还有愈演愈烈的倾向。就WTO的表现看，美国不再那么积极寻求通过市场开放等方式推动贸易自由化，也不再主动发挥引领者的角色。因此，个人观察认为，WTO如何发展或如何解决问题，美国也不是特别在乎，不会投入过多政治意愿和资源。

具体到争端解决机制方面，美国通过挑选和渲染WTO争端机制、特别是上诉机构实践运作和裁决分析方面的一些“问题”进行广泛指责，并通过阻挠法官遴选“瘫痪”上诉机构，一手制造了“危机”。如何走出危机，并非易事。在国际层面和平解决政府间争议，存在两种最基本的方式：一种是外交谈判式，包括协商、调解和总干事协调等，靠的是实力和诚意；还有一种是法律裁决式，要么是一审制，要么是两审制，无论是专家组还是上诉机构裁决，得按照规则和程序。长期以来，美国国内的政治势力，特别是国会，对于国际裁决限制美国政策的灵活性和要求修改国内法等，持有一种怀疑和排斥态度。在美国政府已以多种理由贬低争端解决机制客观功绩、过度批判上诉机构的背景下，美国中短期内不会加强WTO争端机制，上诉机构很可能也难以恢复。

但即便如此，只要成员能达成一致，WTO仍然可提供法律化解决机制，即使“复原”为一审制，只要裁决结果能确保被有效执行，仍会起到较积极解决效果。在传统的双边谈判方式下，美国固然具有双边优势，但体制性约束力的缺失对美国也未必有利。当前的关键问题仍是美国至今对WTO争端机制改革、特别是破解上诉机构僵局问题没有提出明确方案和选择，不像中国、欧盟等立场明确要求恢复上诉机构并保持独立两审制。

这种美国改造方案的缺位，有不同角度的分析。个人观察认为，这也可能表明美方处于一种矛盾当中，前文也提到存在多种因素的交织。上诉机构停摆问题引发了广大成员的严重关切和批评，这实际上极大影响了美国的国际形象和引领力，美国政府对此并非毫无认知。但与此同时，近几年来美国对外采取了很多贸易限制措施，这些措施大多被专家组裁定违反规则，而上诉机构的停摆客观形成了一种对其有利的态势，几个重要案件的裁决都无法生效并执行。或是为了“回应”成员的批评，2022年整整一年，美国在WTO启动并引领了非正式、头脑风暴式的关于WTO争端机制应如何改造的小范围讨论，但讨论结果似乎仍不清晰。目前，多数WTO成员的普遍诉求仍是恢复上诉机构和保持两审制，这与美国仍存在立场性差异。在立场不清或不变情况下，要找到折中调和方式对各方都具有很大困难。

美方的2024年目标能否实现

第一财经：美国贸易副代表、美国驻WTO大使帕根（Maria Pagan）在WTO内场对外媒表示：“我们的目标是到2024年建立一个全面运作的（争端解决机制）。”这句话如何解读？

纪文华：WTO第12届部长级会议（MC12）成果文件表示“我们承认争端解决机制方面的挑战和关注，包括与上诉机构有关的挑战和关注，认识到处理这些挑战和关注的重要性和紧迫性，并承诺进行讨论，以期在2024年前拥有一个所有成员均可使用的、完整的和运转良好的争端解决机制”，这是中美之间经过磋商2022年底率先达成的，具有积极意义，也存在建设性的模糊之处。到目前为止，成员对该成果的具体含义，也有不尽相同的解读。

从MC12达成的目标来说，美国驻WTO大使帕根这样说并没有什么不妥。帕根的表态，从政治上是安全的，既不明显消极，也不特别积极，实际上似乎更多是在重复MC12这段授权和要求，其真实意思如何还需要观察美国下一步的举动。的确，从此前的谈判实践来看，部长会议设定的任务时限很多都不能如期完成，MC12关于争端解决改革的要求也存在这种可能。

承前所述，个人观察认为，在WTO争端机制改革问题上，美国可能未设定确定和固定的观点和立场，或者说当前情况如何处理和下一步新机制如何构建，并不必然按照一条美国预先设定好的路线在进行，这既表现为美国相关部门迄今并未清晰阐释其诉求和推动方向，也表现为美国在涉及争端事务方面立场和举动呈现模糊、多元、变动等特点。

不管如何，有一点是相对肯定的，那就是WTO争端解决机制的作用和功能在美国政府眼中是大大降低了的，其行动表明并不再认为一个有效和法律化的争端机制对于维护美国的整体利益或美国的整体霸权是起到“正向”作用的。既然事实已如此，上诉机构已因美阻挠陷入瘫痪，且也尚未找到更好的可行替代方案，或者说美国政府自己的潜在方案未必为其他成员所接受，就更可能采取一种维持现状、虚与委蛇和静观其变的态度。

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