2022年，我国面临着需求收缩、供给冲击、预期转弱三重考验，经济下行压力不断加大。在此背景下，地方债作为稳基建和促投资的重要政策工具，发挥了重要作用。

2022年我国地方债发行量再创新高，发行节奏整体前置，地区分化程度进一步加深。在宏观角度下，从发行规模看，2022年全年地方债共计发行2145只，合计73555.79亿元，其中含一般债券22359.77亿元，专项债券51196.02亿元，较2021年规模（7.48万亿元）小幅下滑；从发行节奏看，地方债发行集中在2022年上半年，二季度发行规模占全年总额的46.5%，相比而言，下半年的发行规模平稳放缓了许多；从市场层面看，地方债的发行还有发行利率显著下降、利差收敛的特征，发债成本及债务风险都有所下降，能够更好地匹配建设和运营长期项目。

在微观角度下，从机构配置来看，地方债投资的主要机构是商业银行，保险机构、证券公司等非银机构持有比例略有上升；从发行省份来看，地方债发行大省多为广东、山东、浙江等经济较发达省份，与去年相比变动不大。

(相关资料图)

2022年以来，我国面临着新冠疫情的公共卫生事件压力、俄乌冲突等地缘政治压力等，地方债作为重要的逆周期调控工具持续发力。2022年我国针对地方债也出台了多项相关政策，向市场释放积极信号、巩固市场信心，对稳定经济增长起到了重要的作用，主要具有以下四个特点：

积极盘活地方专项债结存余额，利用部分资金扩大有效投资，优先支持在建项目，在经济下行压力较大的情况下，地方债发行再次提速。加强对隐性债务的监管，从多个途径化解债务风险。合理扩大专项债的适用范围，提高其投资建设的效能。项目建设进度较慢省份开始实施通报及预警机制，从而进一步规范地方债的使用。

2022年，我国地方政府显性债务压力可控，主要债务压力都集中在城投平台等主体形成的隐性债务上。认清我国债务风险要放在国家宏观经济运行的整体角度考虑，债务是转移支付之外弥补收支缺口的重要方式之一。目前，我国经济持续下行，同时还大规模减税降费，中央对地方政府的考核也更加多元化，除了经济增长外，还包括环境保护、脱贫攻坚等目标，这些都迅速推升了地方政府债务。与此同时，我国正处于经济上升发展阶段，为了驱动经济增长债务必然会有所上升。地方债务的持续上升，进一步导致了债务风险的提高。

债务风险集中在隐性债务

总体上我国地方政府的显性债务压力可控，但整体风险形势仍不容小视。目前，房地产风险对我国财政产生了很大的冲击，加之金融风险、城投风险等风险因素的叠加，使得地方政府债务风险的程度有所加深。

其中，债务风险主要集中在城投债等隐性债务。截至2021年底，我国地方政府债务率达到105.4%，负债率26.7%，显性负债压力仍处于可控状态，但考虑到融资平台的城投债等隐性债务，整体偿债压力较大。由于城投债务与所处区域的财力有着紧密联系，例如宁夏、吉林、甘肃等财力较弱的省份，城投平台的举债会较为困难，类似的隐性债务主要集中在省级平台。同时，城投短期债务占比较高，在城投债中短期债务规模占比达到25%左右，即一年内接近四分之一的债务都需要借新还旧，整体滚动较为频繁。

近年来，我国城投平台主要存在着以下问题：首先，城投平台的资产负债率逐步上升，说明城投平台的负债在不断增加，给平台运行带来了极大的现金流压力。从2014~2021年，我国城投平台资产负债率的中位数上升到58%左右，整体水平上升较多，应当注意城投平台负债率显著提高的特点，并加以防范。

其次，城投平台的还本付息能力有所下降，以有形资产、城投平台债务、现金流、EBITDA等数据来衡量我国城投平台的还本付息能力可以发现，其对企业债务的覆盖能力较差，并且多个衡量指标呈现下降趋势，例如有形资产/城投平台有息债务在2021年中位数仅为1%左右，说明其偿债能力较差，也进一步说明了我国城投平台面临的现金流压力较大。

最后，城投平台盈利能力较弱，与一般的企业债相比其财务数据并不是十分美观，因而不具有太强的投资吸引力。

总体来看，2022年我国城投债发行表现总体较弱，城投债面临着融资环境较紧的困境，多数城投平台的偿债压力较大，现金流较为紧张。尽管2022年我国城投债表现出净偿还的省份有所减少，但大部分融资较为困难的省份与去年相比偿债压力仍然较大，仍然需要政策的重点关注及扶持。

对隐性债务监管将继续加力

展望2023年，我国地方债的发行将会以再融资债券和专项债结存限额为主，并根据各地方项目需求的合理程度来确定投放额度，加快基础设施项目建设速度，推动我国现实需求。与此同时，由于新冠疫情刚有所平复，仍有众多不确定性因素的影响。未来经济有可能受到超预期因素的冲击，形势仍然较为严峻、发展压力较大，需要宏观政策上继续加力扶持，进一步刺激需求。因此，2023年我国地方债的部分限额仍提前下达。

专项债方面的监管将继续加强，对地方政府的隐性债务监管政策将继续加力。从2021年12月开始，财政部就提出要综合考虑高风险地区的风险来更加合理分配专项债额度，在风险程度相对较高的地区，进一步明确不得使用专项债来建设非必需的投资项目。2022年第一季度，广东省成为全国首个宣布完成隐性债务清零的省份，防范化解地方政府隐性债务风险的相关政策也陆续出台。2022年中更是开展了多次会议，强调防范化解法定债务风险，重点在规范专项债的发行使用。专项债不可以重发行、轻管理，需要从预算约束、严格监管和信息公开等方面，加强全过程的规范管理和风险防范。整体而言，我国在地方债务监管方面的力度将继续加强。

地方债的使用进度管理将加强，尤其是对专项债的资金用途进行调整，从而避免出现大量的资金闲置情况。债务本身并不一定蕴含着巨大的风险，问题的关键是债务的使用结构及效率、是否有优质的底层资产作为信用的支撑、债务期限结构与现金流是否错配等。因此，为推动各项目尽快落地，并结合盘活专项债结存限额要求，各地将积极组织进一步调整专项债资金用途，从而避免闲置资金的浪费。

（谭小芬系北京航空航天大学经济管理学院教授，卢昊男系中央财经大学金融学院硕士研究生。本文得到国家社会科学基金重大项目“负利率时代金融系统性风险的识别和防范研究”的资助）

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