为落实“166号文件”，浙江省近期印发《浙江省耕地与其他农用地“进出平衡”实施意见》（下称《实施意见》），严格管控一般耕地转为其他农用地。

所谓“166号文件”，即自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局2021年印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。该文件提到，为守住18亿亩耕地红线，确?？梢猿て谖榷ɡ玫母夭辉偌跎?，有必要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

至于“进出平衡”的定义，据“166号文件”显示，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

(资料图)

中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授赵华甫对第一财经记者表示，“166号文件”明确提出了耕地用途管制及其具体管控措施和要求，是继1998年全面修订的《土地管理法》明确提出国家实行土地用途管制制度以来，对该制度的进一步细化和深化。

赵华甫表示，“十分珍惜、合理利用土地，切实?；じ?rdquo;是我国一以贯之实施的土地基本国策。“我国经济发展使用土地的主要矛盾，已经由农业和非农建设之间的?；ず驼加玫拿埽晃厣梅⒄?、林草生态建设与城乡建设和耕地尤其是永久基本农田?；た占涞亩嘀爻逋弧?rdquo;

禁止“转出”与“转入”的情形

根据《实施意见》，耕地“进出平衡”实施范围包括“耕地转出”和“耕地转入”。与之对应的是，禁止“耕地转出”、禁止“耕地转入”。

《实施意见》规定，永久基本农田，粮食生产功能区、高标准农田、管护期内或指标库内补充耕地项目范围内的一般耕地（粮食生产功能区、高标准农田中的灌溉和排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设除外）等五类情形禁止“耕地转出”。

在禁止“耕地转入”的情形中，《实施意见》提到，禁止在生态?；ず煜?、自然?；さ?、饮用水水源一级?；で?、25度以上陡坡地、河道湖区、盐碱化、土壤严重污染等区域内新垦造或复垦耕地；禁止毁林毁草开垦耕地。

对于耕地“进出平衡”，易居研究院研究总监严跃进对第一财经记者表示，从定义来看，这一制度强调了数量和质量的概念。同时，也系统结合了转出和转入两个工作。

针对“违规在一般耕地上挖湖造景、种植草皮”这一禁止“耕地转出”的情形，严跃进称，这与房地产、城市发展有很大关系。近年来，一些城市的房地产建设中，确实有部分占用耕地资源大造公园等违规操作。

他认为，耕地“进出平衡”制度，更强调动态调整、质量管控要求等内容，有助于牢守耕地红线。

关于耕地“进出平衡”，赵华甫提到，应立足资源本底，注重系统治理。

前者指的是，充分应用耕地质量分类成果、与农用地分等成果相衔接、与耕地质量等级评价等结果相衔接，避免“上山入海”式、“进劣出优”式的“进出平衡”现象发生，避免高肥力等级、高设施配套的耕地流失。

后者指的是，注重统筹兼顾系统建构、部门联动协同推进、分类施策提高效能。以部门联动协同为例，耕地管理职责现已逐步明确，耕地数量?；?、规划安排，与质量建设、利用管理有关职能分属不同部门，需要统筹协同，系统治理。在编制耕地“进出平衡”方案时，要摒弃闭门造车，开门编制，在符合国土空间规划和相关部门专项规划前提下，由自然资源部门牵头，发展改革、农业农村、林草、环境、建设等部门参加，与乡村振兴规划各类涉农项目安排，尤其是国家现代农业园区建设、高效设施农用地建设项目等有效结合，精准对接现代农业、都市农业、生态农业等发展需求，客观、科学布局耕地调出地块的空间，通过耕地有进有出，进出平衡，同步优化农业生产格局，彰显农业产业主导功能及多功能特征，满足不同地段、不同经济阶段农业综合效益，放大耕地?；ず凸芸卣叩暮炖?。

耕地“占补平衡”至今已26年

耕地“进出平衡”的制度基础，是“占补平衡”。1997年，中央首次提出“耕地总量动态平衡”的要求，以及“占用耕地与开发、复垦挂钩”的原则。1998年，新修订的《土地管理法》就以法律形式明确了“占多少、垦多少”的原则，并要求占补耕地“数量和质量相当”。1999年1月起实施的《土地管理法实施条例》对耕地“占补平衡”进一步说明。

尽管确立了耕地“占补平衡”制度，但执行过程中，却出现了“占多补少，占优补劣”等现象。

针对这套已存在26年的耕地“占补平衡”制度体系，赵华甫评价称，集中体现了我国土地管理制度底线思维的特色。在基本实现耕地占补平衡有余目标的同时，还倒逼地方创新各类举措，集约节约现有建设用地，促进用地机制模式创新。

四川大学经济学院教授、经济系主任姚树荣在接受第一财经采访时表示，我国后备耕地资源严重不足，靠土地整理来增加耕地面积已无多大潜力。今后，耕地保护应该更多转向质量提升，要质量要产能。同时，粮食安全的重心也应从?；じ刈蚋嘁揽靠萍剂α?。

需要说明的是，“占补平衡”与“进出平衡”这两项制度的侧重点明显不同。

赵华甫认为，前者着眼于控制建设用地的粗放、无序扩张，控制“非农化”，其实质是耕地建设占用和补充的平衡，在推进城镇化、工业化的同时确保耕地面积和产能总体稳定；后者聚焦的是耕地与其他林地、园地、草地、设施农用地及其他农用地的转换管控，从制度层面防控“非粮化”，旨在确保粮食播种面积和产量，确保中国饭碗主要装中国粮。

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