在当前城市发展加快进入存量更新时代的背景下，上海以推进 “两旧一村”改造为牵引，在加快探索城市更新背景下市域社会治理创新中承担着引领性角色。2020年初，普陀区提出，新开工10万平方米旧住房成套改造，让非成套房屋居民过上“厨卫独用”的日子。 其中，曹杨一村被列为旧住房成套改造重点项目。曹杨一村是新中国成立后建设的第一个工人新村，落成于1952年，4个工区共48幢，社区内厨卫合用情况多，旧住房成套改造压力大，面临着目标异质性、方案满意度、利益平衡性和签约达标率等难题。2019年至2021年期间，曹杨一村1499户居民全部完成了从改造签约、改造施工、回搬新居的旧住房成套改造，顺利实现了新中国首个工人新村的“完美蝶变”，并作为上海首个工人新村精细化推进旧房改造的成功实践案例，于2021年5月21日被《人民日报》整版报道。

面对旧房成套改造这一新难题,曹杨新村街道践行人民城市人民建和全过程人民民主理念，不断创新群众工作方法，积极探索一种“全过程融合共治”的市域社会治理模式创新。这一模式彰显了为民导向下法治、德治与自治相结合，协同治理、情感治理与数字治理相整合，党政、市场与社会治理主体相融合的全过程人民民主理念，通过充分发挥全过程民主协商与参与式治理在城市更新改造中的独特优势，为全国城市老旧工人社区更新改造贡献“曹杨模式”，助力打造新时代“枫桥经验”市域样板。

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一、改造前融合共治，助力群众共识凝聚

（一）党建引领社区治理，延伸触角深入群众

街道党工委高度重视党建引领社区治理网络构建与机制创新，提出了“‘三旧’改造工作推进到哪里，党组织就建在哪里，党建工作就开展到哪里”理念，保障旧房改造顺利推进。一是优化组织设置，密切联系群众。创新成套改造“临时党委+临时党支部”组织设置，成立了成套改造临时党委、临时党支部两级党组织，组建多支党员突击队。在涉改基地因地制宜组建以党员、干部为领衔的工作组，每个工作组对口联系若干涉改居民，负责做好涉改居民的基本情况排摸、矛盾问题化解、签约外搬工作等成套改造全过程、各环节工作任务。二是整合党政治理资源，下沉基层注入领导力。配强人员力量，抽调街道内外精干的后备干部、年轻同志与老书记、“老法师”组团下沉基地，全脱产开展工作为成套改造注入“强心剂”。党建引领治理网络将党的工作触角延伸到成套改造最前线，发挥党组织在旧改攻坚中 的战斗堡垒作用。

（二）历史资源助力治理，规划先行凝聚共识

曹杨一村被列为上海市第四批优秀历史建筑（2005年）和“首批中国20世纪建筑遗产”名录（2016年），“是上海海派文化、红色文化的重要载体，是需要留住的城市记忆”。通过规划先行凝聚共识，曹杨街道，营造民主协商与民主决策良好氛围，积极探索保护性改造 方案，在保护优秀历史建筑和改善居民生活条件之间寻求平衡。一方面，突出历史风貌保护和传承。完整保留“邻里单元”布局设计理念、扇形行列式分布的规划特色以及空间肌理。另一方面，切实改善居民生活条件。通过优化规划设计，将每幢房屋北侧凹处的墙壁向外移两米多，为每户居民增加约8平方米的独立厨卫空间。规划先行理念不仅充分保留并利用了历史风貌资源，同时创设了“把卫生间和厨房分拆给各家”的共识型改造方案。

基于这一改造方案，曹杨街道通过整合数字治理资源，将数字化转型与基层民主实践相结合，专门设置“厨卫实景展示房”和“VR （虚拟现实）全景”样板房，让“纸上谈兵”变成“身临其境”，帮助居民更好理解方案、更加方便与设计师沟通方案调整细节，并让设 计师驻点值守，回答居民咨询，进而更好凝聚改造方案共识。

（三）巧用情感治理资源，探索民主协商机制

一是探索情感治理驱动的基层民主协商机制。曹杨街道充分利用社区丰富的情感治理资源，通过“打感情牌”“讲面子”等治理策略积极营造改造工作“氛围”，激发群众情感共鸣。注重排摸涉改居民的社会关系，特别是对改造工作有想法、不支持的居民，寻找能够跟他们说得上话、听得进话的重要关系人。通过积极争取重要关系人对改造工作的理解和支持，因人而异，适时介入涉改居民的思想工作之中，打消涉改人员顾虑，转变涉改人员想法观念，推动签约成功。例如，属地物业-曹杨物业，跨区域做工作，成功劝说一名长期“避而不见”居民主动到基地签约；区域外共建单位-宝钢股份集团，由集团高层共同配合街道向涉改员工做工作；联盟单位-西部集团、普陀区中心医院等，在涉改员工中主动宣传政策。二是探索“一户一策”工作方法的基层民主协商机制。曹杨街道积极探索并创新“一户一档”和“一户一方案”群众工作方法，以此保障每户居民合理诉求都能得到解决，在公平与效率之间寻求有机平衡。例如根据住户情况梳理出“一户一档”，详细列明每户家庭成员信息、具体困难、诉求等；对旧房改造期间外搬居民，每月为每户提供3600元到4800元的租房补贴。这一群众工作方法创新，既有力保障了居民切身利益，同时有助于加快改造签约进度。

二、改造中融合共治，助推群众矛盾化解

（一）嵌入市场治理资源，对接居民异质需求

为满足更新改造中群众的个性化需求，化解潜在矛盾纠纷，曹杨街道在旧房改造中有机嵌入市场治理资源，以“有为政府+有效市场”良性互动创新群众工作方法。一是创新“一户一图纸”工作机制。向市场引入一支优质设计师团队，根据近1500户居民房间的实际情况和不同需求，为每家每户提供个性化、精细化设计方案，后续环节按照图纸施工、执行。在这过程中，设计师入户与群众面对面沟通想法， 在一次次商讨协调中，修改设计方案 3000 余次，用“量身定制”换群众满意，曹杨新貌也从图纸跃然于现实。二是开设惠民市集，提供装修设计服务。曹杨街道联合上海市室内装饰行业协会，引入8家装饰装修企业现场服务，为居民提供旧房改造完成后的家居装修方案和“惠民套餐”。三是打造“为你找房”项目。曹杨街道与中介公司签订战略合作协议，优先提供短期租借房源，并减免中介费用，实现找 房无忧。

（二）创新民主协商机制，激发基层自治活力

曹杨街道不断创新民主协商机制和运行平台，让居民“唱主角”，充分保障居民的知情权、参与权、监督权，全过程参与成套改造。一是积极搭建“红色议事厅”平台，发挥其民主协商功能。将涉改居民群众广泛动员起来，把集中反映事项汇集起来，特别是将成套改造工作推进中的难点问题作为民主协商的重要议题，并转化为“事和院”“一把钥匙开一把锁”“同心成套改造助力团”等自治项目，持续激发基层社区自治活力。例如，有位老人是社区第一代原住民，对突然要租房子“颠沛流离”一百个不愿意；另有户居民刚重新装修了房间，全新定制家具、重新铺设地砖，实在是不舍得改造。面对这些矛盾和难题，居委干部和志愿骨干通过议事平台和自治项目，共商共议，找出解决办法做通思想工作，减少“争吵声”“抱怨声”，增加“人情味”“烟火气”。二是发挥社区骨干在民主协商中的“公共领导力”作用。积极挖掘社区中的党员骨干、群众骨干，加入成套改造工作组，发挥群众做群众工作的优势。

（三）推动高效协同治理，创新矛盾联调机制

曹杨街道在践行新时代“枫桥经验”过程中，注重通过推动高效的部门间协同治理，助力社区更新改造中的群众矛盾化解。一是创新 “2+3”社会矛盾联调联处工作机制。这一工作机制通过建立街道、居民区两级调委会，探索三所联动（派出所、司法所、律师事务所）， 创新多元治理主体融合共治的高效协同机制。依托三所联动机制，打造星级“人民调解室”，会同居民区将矛盾化解在基层，自成立以来已化解矛盾纠纷70起；探索社区法治带头人“1＋3＋X”四位一体矛盾化解机制，充分调动居民区调委会和社区民警、结对律师、业委会， 以及楼组长、志愿者等力量，把懂法律、会调解、知社情的人士凝聚起来一起开展人民调解；创新在线调处机制，会同区法院共建“普法智联·云间法官工作室”，为社区群众提供在线调解、法律咨询、普法宣传等优质法律服务。二是创新多元社会治理资源的整合机制。组建“红色搬家先锋队”，由区域单位青年党团员等为改造中有需要的居民义务搬家，实现搬家无忧；设置“临时仓库”，整合区域单位资源，免费提供临时存储大件家具场地，实现过渡无忧。多元社会治理主体及资源的有机整合，增强了社区治理的韧性与活力。

三、改造后融合共治，保障居民当家作主

（一）整合数字治理资源，强化技术为民导向

在改造后的公共空间治理与居民生活品质提升过程中，曹杨街道重视利用人工智能、物联网、VR、5G 等数字技术赋能社区治理、满足居民高品质生活需求的独特优势。一是借机社区改造规划，优化社区公共空间。优化社区外景设计方案，架空线全部入地，居民头顶不再有“蜘蛛网”；优化社区绿化建设，拓宽主干道的同时，仅一工区的停车位就从原来的 20多个增加至70多个，同时增设部分新能源汽车充电桩。此外，为满足居民晾晒衣物需求，专门设置一些集中晾晒区。二是对社区公共设施进行智能化改造。例如，通过采用物联网技术打造“户外客厅”，设计自动打开、自动收拢的“屋顶”，方便居民 日常交流。再如，增设5G人工智能灯杆，可以同时实现智慧照明、环境监测、播放广播等多种功能。在不改变外部形态的情况下，围绕居民日常生活需求，增加数字化、智能化设施投入，提升居民生活品质，一定程度上代表了未来城市更新的趋势和方向。

（二）促进法治自治结合，扩大有序政治参与

全过程人民民主倡导健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与。曹杨街道通过促进法治与居民自治相结合的方式，创新出一系列旨在提升民众参与社区事务治理意愿的工作方法。一是推动居民参与立法征询。依托市人大常委会基层立法联系点，街道践行“全 过程人民民主”重要理念，累计开展68场立法征询活动，先后进行了27部法规草案的立法征询工作，参与人数逾千人，提出意见建议495条，被采纳123条，在全市25个立法联系点中名列第一。二是发动居民参与人民建议征集。作为普陀区首个挂牌单位，曹杨街道构建“一心、三片、廿点”的“家门口”人民建议征集点，通过定期发布人民建议征集主题、在人流密集场所设置建议邮筒、街道班子领导大走访等形式听取社区群众在社区治理方面的真知灼见，不断提高人民群众参政议政的积极性和主动性。三是推进人民建议转化工作，让 “金点子”变为推动社区治理的“金钥匙”。例如，街道牵头建设“曹杨幸福饭堂·桐柏院”和“人民城市客厅·幸福餐吧”，解决社区老人助餐服务问题；听取曹杨新村居民“利用公共空间增加充电桩”的意见后，房屋中介门口、居民小区两侧、银行网点周边，“花坛式” 充电桩悄然出现。

（三）促进社区安全治理，保障弱势群众利益

全过程人民民主必须将“全体人民”都纳入民主过程，特别注重从体制和机制上解决弱势群体的政治利益。在社区改造后的常态治理时期，曹杨街道积极探索将社区安全治理创新作为社区弱势群体切身利益的重要保障。街道通过“六防”工作机制创新（防火、防盗、防电信网络诈骗、防预付费陷阱、防个人极端、防非法居住），守牢社区安全底线。其中，“防火、防盗、防骗”是与弱势群众利益密切的重要议题。例如，在当前电信诈骗高发和养老诈骗有所抬头的情况下，依托“六防”工作机制全力推进反诈 APP安装，做到反诈劝阻全闭环处置。通过“360”反诈系统拦截不安全小程序，编写录制反诈短音频，重点关注反复推送高风险潜在被害人，第二轮回访的上门见面率达100％。近期，公安、市场监管对辖区内涉及老年健康用品和健康服务的场所开展全面排查、整顿，成功捣毁以老年人为目标的售卖假医疗器械的诈骗团伙。自曹杨一村完成改造以来，小区内未发生入户盗窃案件，曾经影响社区安全的违法搭建、飞线充电、人电同屋以及木质结构房屋易燃等问题得到有效解决。

曹杨一村的完美蝶变之路，以100%改造签约率、100%改造成功率、100%改造美化率，为超大城市旧区改造的精细化社会治理提供了重要实践案例与成功样板。在这过程中，曹杨街道积极在改造前、改造中和改造后的全流程持续创新群众工作方式，全过程践行基层人民 民主协商理念，并初步探索出一种“全过程融合共治”的市域社会治理模式创新，为全国城市老旧工人社区更新改造贡献“曹杨经验”，助力打造新时代“枫桥经验”普陀样板。

上海的“两旧一村”改造攻坚战仍在路上，中国城市旧城区更新改造的社会治理创新仍在持续探索。枫桥路上的“曹杨经验”，在践行全过程人民民主理念的康庄大道上不断前进，持续擦亮全过程融合共治在城市更新时代下社会治理创新中的特色品牌。

曹杨新村街道办事处

2023 年 3 月

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